"مفهوم حقوقي" رفراندوم و "آزمون سياسی" آن در ايران، ناصر رحيم­خانی

نوشته بلند پيش روی در دو بخش پيوسته تقديمتان می­شود. بخش نخست نگاهی است به «مفهوم حقوقی» رفراندوم، چرائی راه نيافتن آن در قانون اساسی مشروطيت و پيوند آن با بنيان­های قانون انتخابات مجلس و دگرگونی های آن. بخش دوم، گزارش گونه­ای است تحليلی از آزمون سياسی رفراندوم در ايران. گر چه مفهوم رفراندوم در قانون اساسی راه نيافت با اينهمه از انقلاب مشروطيت تا انقلاب بهمن پنج بار گفتگوی رفراندوم پيش آمد و دو بار به رفراندوم انجاميد

تبليغات خبرنامه گويا	advertisement@gooya.com

بخش اول

«مفهوم حقوقی» رفراندوم و «آزمون سیاسی» آن در ایران

رفراندوم مفهوم حقوقی نوینی است در چارچوب مفاهیم حقوق اساسی مدرن در فصلِ خرّم «حقوق ملت».

رفراندوم «رأی­گیری مستقیم از همه اعضای تشکیل دهنده یک سازمان یا جامعه برای رد یا تصویب سیاستی است که رهبران یا نمایندگان پیشنهاد کرده­اند.(1)»

هدف رفراندوم «پرهیز از قانونگذاری به زیان اکثریت جامعه است.» و در نظام­های نمایندگی و پارلمانی جدید «از همه­پرسی تنها برای تصویب قانون اساسی یا تغییر اساسی در رژیم بهره می­گیرند.»

دو گونه رفراندوم وجود دارد: «اجباری» و «اختیاری».

رفراندوم «اجباری» معمولاً برای «تصویب قانون اساسی یا متمم آن است. این قاعده ممکن است در مورد بعضی از قانونگذاریهای عادی نیز، مطابق پیش­بینی قانون اساسی» به کار بسته شود.

در رفراندوم اختیاری «نمایندگان مجلس ممکن است با اکثریت قاطع مسأله­ای را به رأی عموم واگذارند و یا دولت در غیاب مجلس و یا به رغم آن، موضوعی را به رأی عمومی» بگذارد.

امکان دیگر، رفراندوم با درخواست همگانی است. «بدین صورت که اگر مجلس قانونگذاری به میل خود موضوعی را به همه­پرسی نگذارد، کسانی از مردم که صلاحیت رأی دادن دارند، ممکن است درخواستی را امضا کنند که موضوع به رأی عمومی گذاشته شود. شمار لازم برای این درخواست بر حسب قوانین کشورها، از 5 تا 15 درصد مجموع رأی دهندگان در آخرین انتخابات است.(2)»

رفراندوم را می­توان شیوه­ای از کنترل مردم بر قدرت دولت و از روشهای دموکراسی مستقیم و نیمه مستقیم دانست.

«در سیستم دموکراسی نیمه­مستقیم، که با وجود تعیین نماینده و انتخاب زمامداران، خود مردم صریحاً اختیارتی برای خویش پیش­بینی می­کنند، این اختیارات به یکی از راههای زیر عملی می­شود:

1ـ استفاده از حق وتو ـ به این معنی که در ظرف مدت معینی پس از تصویب یک قانون، از طرف عده­ی معینی مراجعه به آرای عمومی درباره آن تقاضا شود، حکومت موظف است که موضوع را به آرای عمومی مراجعه کند و اگر در این مدت تقاضایی نرسید دلیل بر آن است که مردم به قانون وضع شده اعتراضی ندارند.

2ـ در باره بعضی از قوانین یا در مورد اشخاص خاصی (مثلاً قدرت دادن به شخص معین)، ممکن است مراجعه به آرای عمومی اجباری باشد.

3ـ ممکن است چند راه حل در معرض افکار عمومی گذاشته شود و مردم با شرکت در رأی یکی از آنها را انتخاب کنند. چنانکه در سال 1945، پس از شکست آلمان، در باره قانون اساسی فرانسه چنین شد.

4ـ ممکن است به مردم اختیار داده شود که عده معینی از آنان اقدام خاصی را از دولت بخواهند. اگر دولت تسلیم این نظر نشد، موضوع به آرای عمومی مراجعه شود و نتیجه آن لازم الاجرا باشد.

چنانکه ملاحظه می­شود، در وتو و رفراندوم، پس از تصویب قانون نظر مردم خواسته می­شود و در مورد چهارم قبل از هر اقدامی این مشورت صورت می­گیرد. در حقیقت موارد اول و دوم نظارت مردم بر کار نمایندگان است و در مورد چهارم خود مردم راه را به زمامداران نشان می­دهند.

... بدین طریق در حکومتهای دموکراسی راههای مختلفی برای محدود کردن قدرت دولت اندیشیدند و این راهها که همه در جهت قدرت بخشیدن به مردم است، در واقع به تضعیف حکومت نمی­انجامد، بلکه تنها از تجاوز دولت به حقوق و آزادیهای عمومی جلوگیری می­کند(3)»

قانون اساسی مشروطیت و بنیان­های انتخابات

در قانون اساسی مشروطه و متمم قانون اساسی، رفراندوم یا به اصطلاح زمان «مراجعه به افکار عمومی» پیش­بینی نشده بود.

در متمم قانون اساسی و در فصل «حقوق ملت ایران» و «قوای مملکت»، در اصل بیست و ششم گفته شده بود «قوای مملکت ناشی از ملت است. طریقه استعمال آن قوا را قانون اساسی معین می­نماید.»

اصل بیست و هفتم متمم قانون اساسی «قوای مملکت» را «قوه مقننه»، «قوه قضائیه» و «قوه اجرائیه» می­داند. درباره «قوه مقننه» اصل بیست و هفتم می­گوید: «قوه مقننه که مخصوص است به وضع و تهذیب قوانین و این قوه ناشی می­شود از اعلیحضرت شاهنشاهی و مجلس شورای ملی و مجلس سنا و هر یک از این سه منشاء حق انشاء قانون را دارد ولی استقرار آن موقوف است به عدم مخالفت با موازین شرعیه و تصویب مجلسین و توشیح به صحه همایونی لکن وضع و تصویب قوانین راجعه به دخل و خرج مملکت از مختصات مجلس شورای ملی است. شرح و تفسیر قوانین از وظایف مختصه مجلس شورای ملی است.»

بدین ترتیب برای «انشاء» قانون سه «منشاء» و برای «استقرار قانون» شرایط معین و «تصویب مجلسین» عنوان شد.

در آغاز مشروطیت، شیوه گزینش نمایندگان مجلس، «صنفی» و «دو درجه­ای» بود. این شیوه گزینش در بسیاری از کشورها و در آغاز گذار از سیستم­های استبدادی به دموکراسی پارلمانی تجربه شده بود.

جدال کهنه و نو، پاسداری از اندیشه­ها و نهادهای سنتی قدرت، بیم از درهم ریختن یکباره نظم مستقر و تعادل قوای نیروهای اجتماعی، بر روند و چگونگی این گذار و دامنه دگرگونیها اثر گذاشته است.

در ایران پس از مشروطیت، اولین «نظامنامه» انتخابات مجلس شورای ملی ایران، بر پایه «صنفی» و «دومرحله»ای بودن انتخابات تدوین شد.

بر اساس قانون انتخابات، «طبقات» از این قرار بودند: «شاهزادگان و قاجاریه، علما، طلاب، اعیان، اشراف، تجار، ملاکین، فلاحین، اصناف. اما در ماده 6 که تعداد نمایندگان هر طبقه را مشخص کرده، چنین می­خوانیم: شاهزادگان و قاجاریه 4 نفر، علما و طلاب 4 نفر، تجار 10 نفر، ملاکین و فلاحین 10 نفر، اصناف از هر صنفی یک نفر و جمعاً 32 نفر.... این تقسیم­بندی درباره انتخابات نمایندگان تهران برای اولین مجلس شورای ملی بود. انتخابات تهران مستقیم و یک مرحله­ای اما در سایر نقاط دو مرحله­ای بود. به این صورت که در هر یک از شهرهای تابع یک ایالت، طبقات شش گانه مذکور نمایندگان خود را انتخاب کرده و به مرکز ایالت می­فرستادند و اینها از بین خود نماینده طبقه مورد نظر را انتخاب
می­کردند.(4)»

همچنین به یاد داشته باشیم که شرایطی چون دارایی و ملک، پرداخت میزانی از مالیات، دارا بودن حجره یا دکان از شرایط انتخاب کنندگان بود. محدودیت دیگر البته مرد بودن انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان بود.

در مجلس دوم قانون انتخابات تغییرات بنیادی کرد. شرایط مالی و تحصیلی برداشته شد. سیستم انتخابات عمومی و یک درجه جایگزین روشهای پیشین شد. سوسیال دموکرات­های ایران و نمایندگان حزب دموکرات در مجلس در این دگرگونی نظامنامه» انتخابات نقش مؤثر داشتند.

هدف این نوشته از اشارات کوتاه و فشرده به قانون انتخابات مجلس اول و دوم شورای ملی و یادآوری دوره گذار از سیستم استبدادی به سیستم دموکراسی پارلمانی و محدودیت­های چنین دوره­ای صرفاً نشان دادن آن شرایط اجتماعی و سیاسی است که در متن آن قانون اساسی و متمم قانون اساسی تدوین و تصویب شد. در وضعیتی که قانون انتخابات، بر پایه «صنفی» بودن و «دو درجه­ای» بودن استوار بود، و «اعلیحضرت شاهنشاهی» در ردیف مجلس شورا و سنا «حق انشاء» قانون داشت، مراجعه به افکار عمومی، یا رفراندوم البته در مباحثات، نظامنامه­ها و آیین­نامه­ها نمی­توانست جایی داشته باشد.

و اما در باره انتخابات «صنفی» حتی امروزه نیز هستند پژوهشگرانی که در بررسی سیر تحول اندیشه سیاسی و مناسبات اجتماعی پس از مشروطه، «انتخابات صنفی» را بر «انتخابات عمومی» ترجیح می­دهند(5).

[بخش دوم مقاله را از اينجا دنبال کنيد]

پانویس­ها و توضیحات:

1 و 2ـ آشوری، داریوش. دانشنامه سیاسی. همه­پرسی. صص 8 ـ 327.

3ـ رحیمی، مصطفی. قانون اساسی ایران و اصول دموکراسی. صص 3 ـ 202.

4ـ اتحادیه، منصوره (نظام مافی). مجلس و انتخابات از مشروطه تا پایان قاجاریه. ص 100.

5ـ دکتر حسین بشیریه، استاد علوم سیاسی دانشگاه تهران، ضمن نقد «انتخابات عمومی» و «پارلمان­های توده­ای»، از «انتخابات صنفی» و «مجلس مدنی» دفاع می­کند. می­گوید: «پیشنهاد مشخص بنده، مدنی کردن پارلمان و مجلس است. ممکن است این پیشنهاد کمی ارتجاعی به نظر برسد ولی از آن دفاع می­کنم.

طی یکصد سال گذشته پارلمان­ها چه در کشورهای غربی و چه در کشورهایی مانند ایران به پارلمان­های توده­ای تبدیل شدند. با توجه به تحولاتی که در حوزه­بندی انتخاباتی پیدا شده است و با توجه به گسترش شهرنشینی، مهاجرت و غیره اساس صنفی و گروهی پارلمان­ها از بین رفته است. آیا در واقع نماینده مردم تهران در مجلس ایران نماینده کیست و روی او به عنوان نماینده چه کسی می­توانیم حساب کنیم؟ باید پذیرفت که او نماینده­ی یک توده­ی ناشناخته است. اساساً تهرانی کیست؟ ما در جامعه با تهرانی به عنوان فردی مشخص برخورد نداریم که بگوییم با کارگر، کارمند، دانشجو و استاد تهرانی برخورد می­کنیم.

پارلمان­های توده­ای اساس فسادهای پارلمانی و بی­هویتی نظام­های سیاسی و نیز موجب توده­ای شدن نهادها و احزاب سیاسی گردیده است. در حالی که اگر مانند اوایل انقلاب مشروطه انتخابات را صنفی کنیم، مثلا با نماینده­ی دانشجویان در مجلس روبرو خواهیم بود که هم موکلانش شناخته شده هستند و هم خودش برای موکلانش شناخته شده­تر است. موکلان چنین مجلسی، مانند مقوله­ی تهرانی­ها، مقوله­ی توده­ای در دست دولت­های قدرت­طلبی که می­خواهند مردم را بسیج کنند نیستند. تشکیل چنین پارلمانی مستلزم آن است که هر صنف و گروه، تشکیلاتی در سطح ایران داشته باشد. برای نمونه انتخاب نماینده یا نمایندگان تاجر در سطح ایران نیازمند آن است که تشکیلاتی تجاری در سطح کشور وجود داشته باشد: و کنفدراسیون اتاق­های بازرگانی داشته باشیم که نمایندگان سیاسی خود را با رأی بازرگانان به پارلمان بفرستند: دانشجویان هم به همین ترتیب. در این صورت می­توان گفت که مجلس شورای مدنی خواهیم داشت. شاید این پیشنهاد با توجه به توده­ای شدن دموکراسی در سطح جهان پیشنهاد غریبی به نظر برسد، ولی چه بسا به عنوان الگو در جهت مدنی کردن نهادهای سیاسی بتوان روی آن حساب کرد.»

گفته­های دکتر بشیریه از مقاله آقای هوشنگ ماهرویان با تیتر «چپ و جامعه مدنی» نقل شد که در سایت اینترنتی «اخبار روز»، دوشنبه 20 فروردین 1380 برابر 9 آوریل 2001 چاپ شده است. متن اصلی نظرات دکتر بشیریه اکنون در دسترس من نیست به همین دلیل گفته­های ایشان را به نقل از مقاله آقای ماهرویان آوردم.

آقای داریوش همایون نیز در مقاله­ای تغییر «انتخابات صنفی» و «دومرحله­ای» را در مجلس دوم پس از مشروطه نقد کرده­اند و «انتخابات صنفی» را برای تحول جامعه ایران مناسب­تر از «انتخابات عمومی» دانسته­اند.

دکتر مصطفی رحیمی نزدیک به چهل سال پیش در چاپ اول کتاب خود، پایه­های حقوقی و نظری «انتخابات عمومی» و «انتخابات صنفی» را مقایسه می­کند و می­نویسد: «در انتخابات عمومی همه مردم صرفنظر از طبقه و وضع اجتماعی، در انتخابات شرکت
می­کنند... در انتخابات صنفی، انتخابات اختصاص به طبقات یا صنفهای معینی دارد و بقیه مردم از حق دخالت در انتخابات محرومند. طرفداران انتخابات صنفی می­گویند که جامعه به اصناف مختلف تقسیم شده است و بهتر است که حوزه­های انتخاباتی صنفی باشد، به علاوه چون اصناف محدودند، اشخاص مطلع­تری انتخاب خواهند شد ضمناً این طریقه از اختلاف منافع نمایندگان خواهد کاست. هیچ یک از این دلایل درست نیست و انتخابات صنفی با دلایل زیر با دموکراسی سازگاری ندارد:

انتخابات صنفی با حاکمیت ملی مغایر است، زیرا همه طبقات مردم در انتخابات دخالت ندارند.

جامعه به صنفهای محدود تقسیم نمی­شود بلکه به طبقه­های اجتماعی معینی تقسیم می­شود، اما چون ممکن است حتی در تقسیم جامعه به طبقات هم، همه مردم در چارچوب­های قراردادی نگنجند، هر نوع تقسیم­بندی که مردم را از حق دخالت در انتخابات محروم کند، با اصول دموکراسی منافات دارد.

هیچ دلیلی نیست که در انتخابات صنفی اشخاص آزموده­تر و مطلع­تری به نمایندگی انتخاب شوند، در عمل گاهی نتیجه برعکس است.

انتخابات صنفی نه تنها از تشتت آراء نمایندگان نخواهد کاست بلکه عملاً نمایندگان بر سر منافع صنفی تصادم بیشتری پیدا خواهند کرد.» رحیمی. مصطفی. قانون اساسی ایران و اصول دموکراسی. صص 7ـ 126.

پیرامون «انتخابات صنفی» دو پرسش گرهی نیز پیش می­آید.

نخست اینکه نسبت میان «انتخابات صنفی» و «رفراندوم» چیست؟

«انتخابات صنفی» محدود چگونه با «رفراندوم» همچون شکل مستقیم و گسترده بیان اراده و آرای عمومی مردم قابل جمع است؟ می­توان هم خواهان «انتخابات صنفی» و «مجلس مدنی» بود و هم طرفدار «رفراندوم»؟

دو دیگر اینکه نسبت میان «انخابات صنفی» و «دولت صنفی» چیست؟

«دولت صنفی» یا «دولت رسته­ای» دولتی «بر مبنای این نظریه است که جامعه سیاسی از گروههای ناهمگون اقتصادی و شغلی تشکیل شده است. در نتیجه هر شهروندی می­باید بر اساس حرفه خود در جامعه مشارکت داشته باشد، نه با انخاب نماینده بر اساس محل زندگی خود... فلسفه رسته باوری بر دو اصل قرار داشت: 1ـ فرد نباید از نظر سیاسی تنها شهروند دولت شمرده شود، بلکه باید برحسب وظیفه­ای که در جامعه انجام می­دهد، کارگر، کارفرما، کشاورز، پزشک، آموزگار، وکیل و جز آن شناخته شود و چون مسایل کلی سیاست برای توده مردم که تنها از کسب و کارشان سر در می­آورند، خیلی پیچیده است، اینان تنها حق نظر دهی در امور شغلی خودشان را دارند و از اینرو 2ـ تنها سرآمدان حاکم که ا زامور پیچیده­ای که بر کل جامعه اثر می­گذارد سر در می­آورند، شایسته حکومت و نظردهی در سیاست هستند...»

برای کوتاه کردن نقل قول، از توضیحات در باره نسبت فاشیسم ایتالیا در دوره موسولینی و رسته­ها خودداری شد. علاقه­مندان نگاه کنند به آشوری، داریوش. دانشنامه سیاسی. صص 6ـ165.

[بخش دوم مقاله را از اينجا دنبال کنيد]